تحرير: مركز الدراسات الاستراتیجية والإقلیمیة
ملاحظة: انقر هنا للحصول على ملف PDF لهذا التحليل.
___________________________________________________________________
ستقرؤون في هذه النشرة:
- الاستثمارات الصينية في أفغانستان: أولوية الأمن على التنمية
- الإطار النظري: الدول الهشة ومكانة أفغانستان
- تحديات الاستثمارات الصينية في أفغانستان
- تنافس القوى والتحديات الإقليمية
- الخاتمة
- التوصيات
- المراجع
___________________________________________________________________
مقدمة
شكّل الاستثمار الأجنبي على الدوام إحدى أهم أدوات النمو والتنمية الاقتصادية في الدول النامية. وبالنسبة إلى دولةٍ مثل أفغانستان، التي شهدت خلال العقود الماضية تحولاتٍ سياسية معقدة، وتحدياتٍ أمنية متواصلة، ومشكلاتٍ اقتصادية واسعة النطاق، فإن استقطاب الاستثمارات الأجنبية يكتسب أهميةً استثنائية. فمن جهة، تتمتع أفغانستان بموقعٍ جيوسياسي استراتيجي في قلب آسيا، ومن جهةٍ أخرى، تزخر بموارد طبيعية كبيرة تؤهلها لاستقطاب اهتمام المستثمرين الأجانب. وفي هذا السياق، برزت الصين، بوصفها ثاني أكبر اقتصاد في العالم وأحد أبرز الفاعلين الاقتصاديين في الإقليم، باعتبارها من أكثر الدول اهتمامًا بتعزيز حضورها الاقتصادي في أفغانستان.
وخلال العقدين الماضيين، عززت مشاريعٌ، مثل مشروع منجم النحاس في عينك وحقل نفط آمو دريا، الانطباعَ بأن أفغانستان يمكن أن تتحول إلى إحدى الوجهات الرئيسة للاستثمارات الصينية في المنطقة. غير أن التجربة العملية أظهرت أن الاستثمارات الصينية في أفغانستان لم تتقدم بالوتيرة المتوقعة، بل إن العديد منها واجه التأخير أو التوقف أو تحدياتٍ متعددة. ويثير ذلك تساؤلًا جوهريًا: لماذا لم ترتقِ العلاقات الاقتصادية بين البلدين إلى مستوى مستدام وواسع النطاق، رغم ما تمتلكه أفغانستان من مقوماتٍ اقتصادية، ورغم اهتمام الصين بالاستثمار فيها؟
وللإجابة عن هذا التساؤل، لا يكفي الاقتصار على العوامل الاقتصادية وحدها؛ إذ تأخذ الصين، عند اتخاذ قراراتها الاستثمارية في أفغانستان، في الحسبان مجموعةً من الاعتبارات السياسية والأمنية والإقليمية. وانطلاقًا من ذلك، تهدف هذه الدراسة، بالاستناد إلى الإطار النظري للدول الهشة، إلى تحليل معوقات الاستثمار الصيني في أفغانستان، وبيان الأسباب التي دفعت بكين إلى انتهاج نمطٍ من الانخراط الاقتصادي المحدود والحذر والتدريجي تجاه هذا البلد. وتنطلق الدراسة من فرضيةٍ رئيسة مفادها أن جانبًا كبيرًا من التحديات التي تواجه الاستثمارات الصينية يعود إلى هشاشة الدولة الأفغانية؛ وهي حالةٌ لم تؤثر في مسار التنمية الداخلية فحسب، بل انعكست أيضًا على تصورات القوى الخارجية وأنماط سلوكها تجاه أفغانستان.
الإطار النظري: الدول الهشة ومكانة أفغانستان
لفهم التحديات التي تواجه الاستثمارات الصينية في أفغانستان، لا بد أولًا من الوقوف على طبيعة الدولة الأفغانية وبنيتها المؤسسية. فقد أصبح مفهوم الدول الهشة خلال السنوات الأخيرة أحد المفاهيم المحورية في أدبيات التنمية والعلاقات الدولية، ويُقصد به الدول التي تواجه صعوبات جوهرية في أداء وظائفها الأساسية، وتعجز عن توفير الأمن، وتقديم الخدمات العامة، وإنفاذ سيادة القانون، والحفاظ على الاستقرار السياسي بصورة فعّالة.
وقد قدمت المؤسسات الدولية تعريفات متعددة لمفهوم الدولة الهشة(Fragile States)، إلا أن القاسم المشترك بينها يتمثل في التأكيد على ضعف قدرة الدولة على إدارة شؤونها بكفاءة. فترى الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية (USAID) أن الدولة الهشة هي الدولة التي تعجز عن ممارسة سيادة فعالة أو عن تقديم الخدمات الأساسية لمواطنيها. [i] كما يؤكد البنك الدولي (World Bank) أن ضعف المؤسسات الحكومية، وتراجع القدرات الحوكمية، وعدم الاستقرار السياسي، تُعد من أبرز سمات هشاشة الدول. [ii] وفي السياق نفسه، تُعرّف وزارة التنمية الدولية البريطانية (DFID) الدولة الهشة بأنها الدولة التي تواجه صعوبات كبيرة في توفير الأمن، وتحقيق العدالة، وتقديم الخدمات العامة.[iii]
وانطلاقًا من هذا المنظور، تتسم الدول الهشة(Fragile States) عادةً بجملة من الخصائص المشتركة، من أبرزها: محدودية قدرات المؤسسات السياسية والحكومية، والتحديات المرتبطة بتوفير الأمن، والمشكلات الاقتصادية والتنموية، وتراجع الشرعية السياسية والاجتماعية. وتؤدي هذه العوامل مجتمعة إلى عجز الدولة عن توفير بيئة مستقرة وقابلة للتنبؤ، سواء بالنسبة إلى المواطنين أم المستثمرين.
وقد صُنّفت أفغانستان، على مدى العقود الخمسة الماضية، ضمن الدول ذات المستويات المرتفعة من الهشاشة. ولا يقتصر هذا التصنيف على كونه مؤشرًا إحصائيًا، بل يعكس جملةً من التحديات البنيوية التي تراكمت نتيجة عقود من الحروب، والتحولات السياسية، والتدخلات الخارجية. وتُعد التحديات الأمنية، وضعف مؤسسات الدولة، والمشكلات الاقتصادية، والهجرات الواسعة، والاعتماد على المساعدات الخارجية، من أبرز العوامل التي تؤخذ في الاعتبار عند تقييم درجة هشاشة الدولة الأفغانية.
وتكمن أهمية هذا الإطار النظري في قدرته على تفسير سلوك الفاعلين الخارجيين أيضًا. فالدول الهشة توفر للقوى الخارجية فرصًا معينة، لكنها في الوقت نفسه تفرض عليها تحديات كبيرة. فمن ناحية، تمثل الموارد الطبيعية، والموقع الجيوسياسي، والإمكانات الاقتصادية عوامل جذب مهمة، ومن ناحية أخرى، تؤدي الهشاشة السياسية والأمنية إلى ارتفاع كلفة ومخاطر الانخراط الاقتصادي. ولذلك، تميل الدول في تعاملها مع الدول الهشة إلى تبني مقاربة أكثر حذرًا، تقوم على الموازنة بين الاعتبارات الأمنية والاعتبارات الاقتصادية عند اتخاذ قراراتها.
ويمكن تفسير السلوك الصيني تجاه أفغانستان في ضوء هذا الإطار النظري. فعلى الرغم من الأهمية التي تمثلها أفغانستان بالنسبة إلى الصين، سواء من حيث مواردها الطبيعية أو موقعها الجيوسياسي، فإن بكين لا تنظر إليها بوصفها مجرد فرصة اقتصادية، بل ترى أن هشاشة الدولة الأفغانية قد تفضي إلى تداعيات أمنية تتجاوز حدودها الوطنية. ومن ثم، تشكلت المقاربة الصينية تجاه أفغانستان في ضوء اعتبارات أمنية لا تقل أهمية عن الاعتبارات الاقتصادية.
تحديات الاستثمارات الصينية في أفغانستان
عدم الاستقرار السياسي: إذا أردنا تحديد أبرز العقبات التي تواجه الاستثمارات الصينية في أفغانستان، فإن عدم الاستقرار السياسي يتصدر هذه التحديات بلا شك. فالاستثمار، ولا سيما في المشاريع الكبرى المرتبطة بالتعدين والبنية التحتية، يحتاج إلى بيئة تتسم بقدر معقول من الاستقرار وإمكانية التنبؤ بمستقبلها. ولا يُقدم المستثمر على توظيف موارده المالية والتقنية في أي دولة إلا إذا اطمأن إلى أن قوانينها، وعقودها، وبنيتها السياسية لن تشهد تغيرات جوهرية في المستقبل المنظور.
غير أن أفغانستان شهدت خلال العقود الماضية تحولات سياسية متكررة وعميقة، أفضت إلى تغيرات مستمرة في بنية السلطة، الأمر الذي حال دون ترسيخ بيئة سياسية مستقرة. وفي ظل هذه الظروف، ينظر المستثمرون الأجانب إلى مستقبل مشاريعهم بكثير من الحذر، في ظل غياب الضمانات الكافية لاستمرار الالتزامات والعقود القائمة على المدى البعيد.
وتكتسب هذه المسألة أهمية خاصة بالنسبة إلى الصين؛ لأن الجزء الأكبر من استثماراتها يُنفَّذ في إطار مشاريع طويلة الأجل. وكلما ارتفع مستوى عدم الاستقرار السياسي، تراجعت جاذبية البيئة الاستثمارية وازدادت احتمالات إحجام المستثمرين عن التوسع في استثماراتهم. ولذلك، انتهجت بكين في تعاملها مع أفغانستان سياسة تتسم بالحذر، وأحجمت عن الانخراط الواسع في المشاريع التي تتطلب التزامات طويلة الأمد. وهي، وإن حرصت على الحفاظ على علاقاتها مع الحكومات القائمة، فإنها تفضّل تجنب الالتزامات التي قد تتعرض للمخاطر نتيجة التحولات السياسية.
التحديات الأمنية: شهدت أفغانستان، على مدى خمسة عقود، حروبًا وصراعات مسلحة متواصلة، وهو ما لم ينعكس على الحياة اليومية للسكان فحسب، بل ألقى بظلاله أيضًا على مسار التنمية الاقتصادية. وفي مثل هذه البيئة، تصبح الاستثمارات الأجنبية عرضةً لمخاطر أمنية جسيمة.
ويُعد مشروع منجم النحاس في عينك مثالًا بارزًا على ذلك؛ إذ يُمثل أكبر استثمار صيني في أفغانستان، ومع ذلك واجه، منذ توقيعه، تهديدات وتحديات أمنية متكررة، الأمر الذي يوضح كيف يمكن للبيئة الأمنية غير المستقرة أن تؤثر بصورة مباشرة في تنفيذ المشاريع الاقتصادية الكبرى.
ولا تقتصر اهتمامات الصين على حماية استثماراتها الاقتصادية فحسب، بل تمتد أيضًا إلى التداعيات المحتملة للأوضاع في أفغانستان على الأمن الإقليمي ومصالحها الاستراتيجية، ولا سيما في المناطق المحاذية لحدودها. ومن هذا المنطلق، ظل البعد الأمني عنصرًا أساسيًا في المقاربة الصينية تجاه أفغانستان. ولذلك، فإن أي توقع بتوسع ملموس في الاستثمارات الصينية يظل مرهونًا بتراجع هذه المخاوف الأمنية إلى مستوى يبعث على الاطمئنان.
التحديات الفنية والاقتصادية: إلى جانب التحديات السياسية والأمنية، تواجه أفغانستان جملةً من التحديات الفنية والاقتصادية التي تُبطئ وتيرة الاستثمار. فالكثير من المشاريع التي تبدي الصين اهتمامًا بها تتطلب بنيةً تحتيةً متطورة تشمل الطرق، وشبكات الكهرباء، والسكك الحديدية، ومنظومات النقل، في حين لا تزال أفغانستان تعاني نقصًا واضحًا في معظم هذه القطاعات. ويؤدي ضعف البنية التحتية إلى ارتفاع كلفة تنفيذ المشاريع وإطالة المدة اللازمة لدخولها مرحلة التشغيل والإنتاج.
ومن ناحية أخرى، تزيد محدودية الكفاءات البشرية المتخصصة وضعف القدرات التنفيذية من صعوبة تنفيذ هذه المشاريع. وقد اضطرت الشركات الصينية، في كثير من الحالات، إلى استقدام جزء من القوى العاملة والمعدات اللازمة من خارج أفغانستان، الأمر الذي أدى إلى ارتفاع التكاليف التشغيلية.
ولا يقل أهميةً عن ذلك غياب إطار قانوني مستقر وقابل للتنبؤ. فالمستثمرون يحتاجون إلى الثقة بأن المنظومة القانونية قادرة على حماية حقوقهم في حال نشوء النزاعات. إلا أن عدم استقرار البيئة القانونية حال دون توافر هذه الثقة بالمستوى المطلوب. وقد أسهمت هذه العوامل مجتمعةً في إبطاء تنفيذ العديد من المشاريع الاقتصادية الصينية في أفغانستان، أو في الحد من قدرتها على تحقيق النتائج المرجوة.
تنافس القوى والتحديات الإقليمية
لا تتأثر الاستثمارات الصينية في أفغانستان بالعوامل الداخلية وحدها، بل تتأثر أيضًا بالتنافسات الإقليمية والدولية التي ظلت أفغانستان إحدى ساحاتها الرئيسة، وهو ما انعكس بصورة مباشرة على بيئة الاستثمار.
فعلى الصعيد الدولي، أدى اتساع النفوذ الاقتصادي الصيني والتقدم المتواصل لمبادرة «الحزام والطريق»(Belt and Road Initiative) إلى تصاعد حدة المنافسة الجيوسياسية المحيطة بالصين، وكانت أفغانستان، بحكم موقعها الجغرافي، من أبرز الساحات المتأثرة بهذه المنافسة. أما على المستوى الإقليمي، فإن التنافس بين الهند وباكستان، فضلًا عن المنافسة الأوسع بين الصين والهند، يُعد من العوامل المؤثرة في الأوضاع داخل أفغانستان. وقد تحولت البلاد، في كثير من الأحيان، إلى ساحة لتقاطع مصالح هذه القوى وتنافسها، الأمر الذي ترك انعكاسات مباشرة على أمنها واستقرارها.
ومن المنظور الصيني، لا يُنظر إلى الاستثمار في أفغانستان بوصفه قضيةً اقتصاديةً بحتة، بل باعتباره جزءًا من حسابات سياسية وأمنية أوسع نطاقًا. ولذلك، تجد بكين نفسها مضطرةً إلى مراعاة تداعيات التنافسات الإقليمية والدولية عند اتخاذ قراراتها المتعلقة بالاستثمار في أفغانستان.
الخاتمة
يُظهر تحليل تحديات الاستثمارات الصينية في أفغانستان أن الجزء الأكبر من هذه التحديات يرتبط بحالة الهشاشة التي لا تزال تعاني منها الدولة الأفغانية. فقد أسهمت عوامل، مثل عدم الاستقرار السياسي، والتحديات الأمنية، وضعف البنية التحتية، والإشكالات القانونية، والتنافسات الإقليمية، على مدى العقود الخمسة الماضية، في إيجاد بيئة استثمارية تتسم بارتفاع مستوى المخاطر أمام المستثمرين الأجانب.
وفي ظل هذه الظروف، تبنت الصين سياسة استثمارية تتسم بالحذر والتدرج. وخلافًا للتصور السائد، فإن محدودية الاستثمارات الصينية في أفغانستان لا تعود، في المقام الأول، إلى ضعف اهتمام بكين بهذا البلد، بل إلى طبيعة البيئة الاستثمارية التي تفرضها التحديات السياسية والأمنية والمؤسسية القائمة. ومن هذا المنطلق، أصبحت الاعتبارات الأمنية عنصرًا حاسمًا في صياغة السياسة الاستثمارية الصينية تجاه أفغانستان، متقدمةً على الاعتبارات الاقتصادية في كثير من الأحيان.
ومن ناحية أخرى، انتهجت الصين، بوصفها شريكًا اقتصاديًا وإقليميًا مهمًا، سياسة تقوم على الاحترام المتبادل، وعدم التدخل في الشؤون الداخلية للدول، والتركيز على التعاون الاقتصادي. وقد انسجم هذا النهج مع توجهات إمارة أفغانستان الإسلامية الرامية إلى استقطاب الاستثمارات الأجنبية وتعزيز التنمية الاقتصادية، الأمر الذي يمكن أن يهيئ أرضيةً أكثر ملاءمة لتوسيع التعاون الاقتصادي المستدام بين البلدين.
وبوجه عام، يمكن القول إن العلاقات الاقتصادية بين أفغانستان والصين تسير في مسار تدريجي يتجه نحو مزيد من التعاون. ومع تعزيز مناخ الثقة، وتحسين البنية التحتية، واستمرار التفاعلات الإيجابية بين الجانبين، يُتوقع أن ترتقي الاستثمارات الصينية مستقبلًا من مستوى المشاريع المحدودة إلى شراكات اقتصادية أوسع وأكثر طابعًا استراتيجيًا.
التوصيات
أولًا: ينبغي العمل على توفير بيئة قانونية ومؤسسية مستقرة، بما يضمن استقرار السياسات الاقتصادية وعقود الاستثمار، وألا تؤثر التغييرات الإدارية أو التنفيذية سلباً في الالتزامات السابقة. كما أن إيجاد إطارٍ قانوني واضح وقابل للتنبؤ للمستثمرين الأجانب من شأنه أن يعزز الثقة بالبيئة الاستثمارية.
ثانيًا: ينبغي إعطاء الأولوية للاستثمار في البنية التحتية الأساسية، ولا سيما في قطاعات الكهرباء، والطرق، والسكك الحديدية، والاتصالات، لما تمثله هذه القطاعات من قاعدة ضرورية لنجاح المشاريع الكبرى في مجالي التعدين والصناعة.
ثالثًا: يستدعي تعزيز بيئة الاستثمار إنشاء منظومة قانونية أكثر شفافية لتنظيم العقود الاقتصادية والاستثمارات الأجنبية، إلى جانب وضع آليات واضحة وفعالة لتسوية المنازعات، بما يسهم في الحد من مخاوف المستثمرين وتيسير تنفيذ المشاريع.
رابعًا: من شأن تبسيط الإجراءات الإدارية، وتسريع عمليات منح التراخيص، وتوفير الحوافز المالية والضريبية، أن يعزز جاذبية أفغانستان للاستثمارات الأجنبية، ولا سيما الاستثمارات الصينية.
خامسًا: ينبغي الاستثمار في التعليم والتدريب التقني والمهني، وتعزيز التعاون مع الشركات الأجنبية في مجالات نقل المعرفة والخبرات، بما يسهم في تنمية الكفاءات الوطنية والحد من الاعتماد على العمالة الأجنبية.
سادسًا: تستطيع أفغانستان، من خلال تبني سياسة اقتصادية متوازنة قائمة على المصالح الوطنية، أن تمنع تحولها إلى ساحة للتنافس السلبي، وأن تعزز في الوقت ذاته بيئةً أكثر ملاءمة للتعاون الاقتصادي الإقليمي والدولي.
المراجع
[i] USAID (United States Agency for International Development) (2005) ‘Fragile states strategy’, P. 1. Link:
[ii] World Bank (2005) Fragile states – good practice in country assistance strategies. Board Report 34790, 19 December, p1. World Bank, Washington, DC.
[iii] DFID (Department for International Development) (2005) Reducing Poverty by Tackling Social Exclusion. A DFID Policy Paper. DFID, London.