مقدمه
قانون اساسی عالی ترین سند حقوقی-سیاسی یک کشور و راھنمایی برای تنظیم قوانین دیگر است. قانون اساسی تعریف کننده اصول سیاسی، ساختار، سلسله مراتب، قوای ثلاثه و روابط آنھا، جایگاه، و حدود قدرت سیاسی حکومت در یک جامعه و تعیین و تضمین کننده حقوق اساسی شھروندان کشور است.
حقوق دانان در پاسخ به اینکه قانون اساسی در یک جامعه چه زمانی پا به عرصۀ وجود می گذارد؟ یا اینکه چه شرایطی زمینۀ تدوین قانون اساسی را مساعد می سازد؟ “تحول تدریجی جوامع”، “ایجاد کشورهای جدید” و یا استقلال و “حوادث دگرگون‌کننده” مانند انقلاب‌ها و کودتاها و جنگ‌های داخلی که منجر به سقوط رژیم موجود و استقرار رژیم جدید می‌گردد” را بر شمرده اند.
رسیدن به مرحلهء تدوین قانون اساسی در یک کشور ، نشانگر رشد وتکامل جامعه ومردم آن بوده تا عوامل دیگر. بیشتر این مرحله بعد از استقلال سیاسی کشور ویا پیروزی انقلاب در یک کشور تحقق پذیر شده میتواند، چنانچه اولین قانون اساسی مدون جھان بعد از انقلاب و استقلال ایالات متحدۀ امریکا در سال ١٧٧٦میلادی بوجود آمد. در افغانستان نیز اولین قانون اساسی در سال چھارم بعد از استقلال تدوین شد.
با این حساب، به نظر می رسد افغانستان یک بار دیگر در مرحله‌ای قرار گرفته است که نیازمند تدوین قانون اساسی جدید می باشد.
از آنجایی که تدوین قانون اساسی یک فرایند زمانبر است و همزمان با استقرار رژیم جدید امکان پذیر نیست، در اینجا بر آنیم که به بررسی و تبیین مسئله هدایت جامعه، با یا بدون قانون اساسی را از زمان استقرار رژیم جدید الی تدوین قانون اساسی، که از آن به عنوان مقطع زمانی ویژه نام برده می شود، بپردازیم. همچنان تلاش خواهیم کرد، تا به این پرسش که در صورتی که هدایت جامعه در مقطع زمانی یاد شده بدون قانون اساسی امکان پذیر نباشد، بدیل چه خواهد بود و چه باید کرد؟ پاسخ ارائه کنم.
قانون اساسی مبنای زندگی اجتماعی
ضرورت قانون‌مداری و قانون‌گرایی از آغازین روزهای حیات بشر، همواره مورد توجه بوده است. در طول تاریخ، افرادی به منظور ایجاد نظم در جامعه اقدام به وضع قانون و حاکمیت بخشیدن به آن کرده اند. اینکه پیامبر اسلام صلی الله علیه و سلم، پس از هجرت به مدینه منوره و استقرار نظام سیاسی به عنوان یکی از نخستین اقدامات به تدوین میثاق مدینه می پردازد، تاکید بر اهمیت قاعده‌مندی در نظام سیاسی و حکومتداری در اسلام دارد.
با توجه به تحولات روابط اجتماعی در جوامع مدرن و بویژه اهمیت پیدا کردنِ محدودیت قدرت سیاسی حکومت‌ها، حمایت از حقوق فردی و آزادی‌های عمومی به عنوان مبانی قانون اساسی گرایی و حکومت قانون اساسی گرا، به نظر می رسد که لازم است تا نظام سیاسی و حکومت ضابطه مند گردیده و هم چنین مناسبات میان مردم و حکومت‌ها در یک چهارچوب تعریف شده قرار گیرد.
مهم تر از همه اینکه قانون اساسی سبب می گردد تا چهارچوب اعمال قدرت سیاسی و ترسیم دایره وظایف و صلاحیت های انجام مسئولیت برای نهادها و ساختارهای قدرت سیاسی و نظام سیاسی از اختلاط یا تداخل قدرت، بی نظمی و تکرار وظایف و انجام مسئولیت، زمینه سوء استفاده جویی یا به هدر رفتن فرصت و ظرفیت های موجود و بی توجهی به ضرورت های جامعه و نظام سیاسی را پیشگیری نماید و اینگونه قانون اساسی مبنایی برای یک زندگی اجتماعی قرار می گیرد.
قانون اساسی ملاک حکومتداری خوب
در عصر کنونی یکی از مهمترین شاخص‌ها برای شناخت حکومتداری خوب قانون‌مداری و حاکمیت قانون است. اینکه تا چه میزان قوانین بویژه قانون اساسی در یک جامعه واقعی اند و میتوان به اجرای آنها اطمینان داشت با شاخص حاکمیت قانون ارزیابی میشود. در این شاخص کیفیت اجرای قراردادها، عملکرد پولیـس و محاکم، و همچنین میزان احتمال جرم و خـشونت در یک جامعه مدنظر گرفته می شود.
اگر پس از تدوین یک قانون، نتوانیم چندان به اجرای آن امید داشت و جرم و تخلف به سبب عملکرد ضعیف پولیـس و محاکم قابل پیگیری نباشد، نشاندهنده وجود حکومتداری ضعیف در یک کشور است. اما جامعۀ که اساسا فاقد قانون اساسی باشد، طبیعی است که ملاک و معیار سنجش برای حکومتداری خوب و حکمرانی کریمانه وجود ندارد. با این حساب بدون قانون اساسی ادعای حکومتداری خوب خیلی موجه نخواهد بود.
قانون اساسی راهگشای مشروعیت بین المللی
قانون اساسی به عنوان اولین ومهمترین منبع حقوق اساسی متشکل از مجموعه مقررات، قواعد واصول کلی است که شکل حکومت، سازمان عالی قوای سه گانه کشور و ارتباط آنها با یکدیگر وحقوق وآزادی های افراد ملت را در مقابل دولت مشخص می نماید. تعهدات یک کشور در خصوص معاهدات و میثاق های بین المللی، تعهد بر تأمین روابط حسنه و حسن همجواری با همسایگان و نوعیت روابط با جهان، چگونگی مراعات حقوق بشر و سطح احترام به قوانین بین الملل در قانون اساسی تبلور می یابد.
با این حساب، قانون اساسی اولین وسیلۀ است که چهرۀ قانونی کشور را معرفی می نماید و روزنۀ برای شناخت یک حکومت تلقی می شود. برای همین است که امروزه تقریبا تمامی کشورهای عضو سازمان ملل، دارای قانون اساسی مکتوب و رسمی هستند.
بنابرین، قانون اساسی به حکومت ها در راستای مشروعیت بین المللی کمک می کند و راهگشایی برای به رسمیت شناخته شدن حکومت ها در سطح بین الملل تلقی می شود.
هدایت جامعه بدون قانون اساسی امکان پذیر نیست
رشد اجتماعی افراد یک جامعه را می توان بر اساس شاخص رفتارهای قاعده مند و منطبق بر قانون سنجید. زیرا رشد یافته ترین جوامع بشری، قانونمدارترین آنهاست. در جامعۀ که قانون حاکمیت نداشته باشد، هر رفتاری از هر کس محتمل ومورد انتظار است و این یکی از بدترین شرایطی است که می توان تصور کرد. اضطراب اغتشاش و تجاوز به حقوق دیگران، نتیجه طبیعی فقدان قانون است.
قانون اساسی مبنای اقتدار و مشروعیت سیاسی است، بدون قانون اساسی اقتدار و مشروعیت نظام های سیاسی، بی ثبات، ناپایدار و متزلزل می باشد. قانون محور گردش جامعه است و اگر نباشد هرج و مرج بوجود می آید و نظم عمومی جامعه از بنیاد ویران میشود. برای همین است که هیچ جامعه،کشوری یا دولتی را نمی‌توان فاقد قانون اساسی یافت.
از آنجاییکه قانون اساسی به سرنوشت یک ملت بستگی دارد که باید به نیاز های کنونی و آینده آن بصورت واقعی پاسخگو باشد، نمی توان قانون اساسی را بصورت عجله تدوین و به منصۀ اجرا گذاشت. ساختاری اداری کشور، نهادهای اساسی حکومت، تشکیلات، روابط خارجی، اقتصاد، قانون گذاری، گسترۀ آزادی های فردی و حقوق و وجایب شهرواندان نیازمند مطالعۀ عمیق و تدقیق لازم است. قانون زمانی می تواند نتیجه مطلوب به بار آورد که واقعیت های عینی در آن بصورت خوب انعکاس یافته باشد و معطوف به آینده باشد. بنابرین، تدوین قانون اساسی نیاز به زمان بیشتری دارد و برای همین است که اغلب پروسه تدوین قانون اساسی در اغلب کشور ها، بیشتر از یک سال بوده است.
با این حساب، مقطع زمانی که از زمان استقرار رژیم جدید الی تدوین و اجرائی شدن قانون اساسی جدید، یک مقطع زمانی قابل ملاحظۀ است و با آنچه در بالا بیان گردید، نمی توان در این مدت زمان جامعه را بدون قانون اساسی هدایت کرد. بناء، حکومت ها ناگزیرند در این مقطع زمانی نیز به انفاذ یکی از قوانین اساسی قبلی بپردازند، زیرا هرچند قوانین اساسی قبلی بد پاسخگوی نیازمندی های کنونی نباشند و شاید در مواردی در تضاد با تغییرات کنونی باشد، اما طبق اصل، قانون بد، بهتر از بی قانونی است، از روی ناچاری، در چنین شرایطی، به نظم جامعه ولو بصورت نسبی سر و سامان داده شود.
قانون اساسی صالح برای مقطع زمانی ویژه
کشور ما افغانستان، امروزه در همان مقطع زمانی ویژۀ قرار دارد؛ رژیم قبلی سقوط داده شده، رژیم جدید استقرار یافته و با تمامی خاک افغانستان حکمرانی می نماید. طبیعی است، رژیم جدید در پی قانون اساسی تدوین قانون اساسی خود خواهد بود. اما اینکه ساختن یک قانون اساسی خوب و مطابق با شرایط زمان ومکان کار زمانگیر است، و در عین حال متقاضی یک اجماع ملی وتوافق اقشار مختلف جامعه می باشد، تا یک وثیقه ملی که همۀ ملت به آن احترام داشته باشد، به وجود بیاید، نیاز به اینست تا یکی از قوانین اساسی کذشته برای مقطع زمانی موقتا به اجراء در آورده شود، باید دیده شود که از میان قوانین اساسی قبلی کدام یک برای تنظیم امور و گریز از هرج و مرج و آنچه در بالا بیان گردید، صالح ترند؟ تا حکومت موقتا به انفاذ آن اقدام نماید. برای پاسخ به این پرسش، بهتر است، قانون صالح بر اساس معیارها انتخاب شود، تا سلیقه ها. با این حال؛ ساختار قانون اساسی، محتوای قانون اساسی و شرایطی که قانون اساسی در آن تدوین گردیده است، را می توان از جمله عمده ترین معیارها برای انتخاب قانون اساسی صالح در مقطع زمانی ویژه، تعیین نمود.
با یک بررسی اجمالی ۸ قانون اساسی گذشته، به این نتیجه میرسیم که با توجه به دو معیار اولی؛ ساختار و محتوی؛ قانون اساسی ۱۳۴۳ هـ ش و قانون اساسی ۱۳۸۲ هـ ش از میان سایر قوانین متمایز هستند. این دو قانون هم از لحاظ ساختار و هم از لحاظ محتوی با معیار های قوانین مدرن کشورهای جهان امروزی همخوانی بیشتری دارند. و از این میان این دو قانون، قانون اساسی مصوب ۱۳۸۲، قطع نظر از برجسته سازی مواردی که به خواست اشغال و بسبب جبر شرایط زمانی که در این قانون گنجانیده شده است، صرفا تدوین آن زیر سایۀ اشغال، کافی است که در برابر قانون اساسی ۱۳۴۳ برتری خود را ازدست بدهد. با این حساب، یگانه قانون صالح برای مقطع زمانی ویژه، قانون اساسی ۱۳۴۳ است. پس بهتر خواهد بود الی زمان تدوین و نافذ شدن قانون اساسی جدید، قانون اساسی ۱۳۴۳ از طرف یک کمیسیون باصلاحیت و متنوع مراجعه گردد، و بعد از اصلاح نواقص و تعدیل آنعده موادی که در شرایط فعلی قابل تطبیق نمی باشد، وبعد از موافقۀ یک لویه جرگه سرتاسری به عنوان قانون اساسی مقطع زمانی ویژه، نافذ گردد.
مزایا و معایب قانون اساسی ۱۳۴۳ ه ش
قانون اساسی گرائی و تدوین قانون اساسی یک تجربۀ بشری است و تجارب بشری همواره با کمی و کاستی های همراه می باشد کما اینکه قوانین اساسی مانند هر پدیدۀ اجتماعی دیگر، دارای ایجابیات و سلبیات می باشد. زمانیکه از میان سایر قوانین به برتری این قانون اساسی نظر می دهیم، خوب است به تبیین مزایا و معایب آن نیز پرداخته شود.
الف: مزایای قانون اساسی ۱۳۴۳ ه ش
ساختار: قانون اساسی ۱۳۴۳ نخستین قانون اساسی افغانستان است که عنوان قانون اساسی را حمل می کند، قبل آن دو قانون اساسی دیگر به تصویب رسیده که به عنوان “نظامنامۀ اساسی دولت علیّه افغانستان” و “اصول دولت علیّه افغانستان” یاد می شدند.
قانون اساسی ۱۳۴۳ الگوی شکلی قانون اساسی فرانسه را وارد متن قانون اساسی افغانستان کرد و نسبت به هر قانون اساسی در یک قرن گذشته، از لحاظ ساختاری دقیق ترین و منظم ترین قانون اساسی محسوب می شود. از نگاه نگارش، قانون اساسی سال ۱۳۸۲ نیز از قانون اساسی ۱۳۴۳ اثر پذیر شده است که آثار آن به وضوح در قانون اساسی ۱۳۸۲ مشهود است. بررسی ها نشان می دهد که تقریبا هشتاد درصد قانون اساسی ۱۳۸۲ برگرفته از قانون اساسی ۱۳۴۳ است.
با این حال، از لحاظ ساختار و فصل بندی و ترتیب مواد، این قانون اساسی یکی از برترین قوانین اساسی افغانستان محسوب می شود.
محتوی: قانون اساسی ۱۳۴۳، از لحاظ محتوی همچنان یکی از بهترین قوانین اساسی افغانستان محسوب می شود. این قانون اساسی با آن که نقایصی هم دارد اما از ظرفیت وسیعی برای پاسخ به مسائل اساسی جامعه برخوردار است و بهترین قانون اساسی در صد سال اخیر ارزیابی میشود. به همین دلیل است که برخی بررسی ها نشان می دهد که حدود ۸۰ درصد قانون اساسی ۱۳۸۲، برگرفته شده از این قانون است.
احکام مربوط به تقسیم قوا، صلاحیت‌های قوای سه گانه، حالت اضطراری، لویه جرگه، حقوق و آزادی‌های اتباع و سیستم اداری با تغیرات و نوآوری اندکی در قانون اساسی ۱۳۸۲ منتقل شده است. پس داشتن محتوای غنی و پربار یکی دیگر از امتیازات این قانون است، که انفاذ و اعتبار این قانون اساسی را برای یک دورۀ موقت، البته با وضع شروطی از جانب رژیم کنونی امکان پذیر می سازد.
تدوین بدون تاثیر پذیری: چنانچه در بالا تذکر داده شد، “تحول تدریجی جوامع”، “ایجاد کشورها جدید” و “حوادث دگرگون‌کننده”؛ مانند انقلاب ها و کودتاها و جنگ های داخلی که منجر به سقوط رژیم موجود و استقرار رژیم جدید می‌گردد، زمینه را برای تدوین قانون اساسی جدید، یا تعدیل قانون اساسی، فراهم می کند. اما در هرصورت تدوین قانون اساسی یک کشور بدور از دخالت و فشار بیرونی صورت می گیرد. خواسته های مردم باتوجه به نیازمندی های زمان در آن گنجانیده می شود، آن گونه که قانون اساسی استقلالیت و خود مختاری کامل یک کشور را به نمایش می گذارد.
در افغانستان اما، اغلب تدوین قوانین اساسی تحت مداخله مستقیم بیگانگان یا حد اقل تحت فشار آنها صورت گرفته است. قوانین دورۀ کمونستی و قانون اساسی ۱۳۸۲، در شرایطی تدوین شده اند که کشورهای دیگر با استفاده از اهرم های فشار خواسته های خود را در آن جابجا می کردند.
با این حال، قانون اساسی ۱۳۴۳، یکی از معدود قوانینی است که بدون دخالت کشورهای خارجی و در یک فضای کاملا مستقلانه و خودی تدوین یافته است.
ب: معایب قانون ۱۳۴۳ ه ش
از لحاظ مسایرت قانون با زمان و همخوانی آن با عصر؛ در روند قانون گذاری ما با سه دسته از قوانین بر میخوریم:
(الف) قانون همگرا: قانونی که با عصر خود همگام باشد و به مقتضیات عصر و زمان بصورت درست همخوانی و مطابقت داشته باشد، احکام قانون به زبان زمان خود تدوین شده باشد، خواست ها و نیازمندی های زمانی بصورت درست در آن مد نظر گرفته شده باشد.
(ب) قانون عقبگرا: به قانونی اطلاق می شود که از معیارهای زمان خود عقب مانده باشد و پاسخگو به نیاز های عصر خود نیست؛ زبان قانون کهنه و در برگیرندۀ خیلی از مواردی که بر اساس مقتضیات زمان باید قانونمند شده باشد، در آن وجود ندارد؛ خلاصه اینکه قانون عقبگرا از زمان خود عقب مانده و در زمان حال کارائی چندانی ندارد، معطوف بگذشته و ماضی است.
(ج) قانون جلوگرا یا آینده نگر: قانونی که برای جوامع، پیشرفته تر از زمان خود ساخته شده باشد، بجای حال جامعه مآل و آیندۀ آن را در نظر گرفته باشد، قانون از زمان خود پیشی گرفته باشد و با زمان خود همخوانی و مسایرت نداشته باشد.
با این حال، تنها قانونی که می تواند جنبۀ عملی بحد اعظمی داشته باشد، همان قانونی است که همگرا بوده و مطابق با شرایط عینی، ارزش های دینی و فرهنگی و مقتضیات زمانی جامعه وضع گردیده باشد. به این معنا که هر قدر یک قانون از گذشته و آینده دور بوده و با زمان حال همخوانی و همگرائی داشته باشد، زمینه اجرائی شدن آن بیشتر است و تحقق اهداف مد نظر قانونگذار در آن میسرتر است.
در یک نگاه کلی، خیلی به آسانی می توان نتیجه گرفت که “قانون اساسی ۱۳۴۳ ه ش” ۵۷ سال قبل از امروز تدوین گردیده است، که شاید در زمان خود با مقتضیات زمان خود همخوانی داشته است و در زمان خود قانون موفقی بوده است، اما در این هیچ شکی نیست که قانون آن زمان، برای امروز بصورت قطح یک قانون عقب گرا بوده می تواندکه به شرایط عینی جامعه امروزی همخوانی همنوائی ندارد.
به باور متخصصین قانون اساسی، در کشور های با ثبات، عمرِ مفید قانون اساسی ۱۹ سال تعریف شده است، در حالیکه از تصویب قانون اساسی ۱۳۴۳ ه ش ۵۷ سال می گذرد، که از این میان صرفا ۱۱ سال نافذ بوده و ۴۶ سال دیگر معطل بوده است. اما چنانکه گفته شد قوانین براساس نیازهای جامعه تغییر می یابند و این تغییر الزامی است به این معنا که ممکن است بسیاری از قوانین با تحولات جامعه سازگاری نداشته باشند.
با این حال، جوامعی که بر قوانین کهن استوار هستند و مدیریت خود را بر اساس آن قوانین پیش می برند، طبیعتا جامعه را دچار آشفتگی و وضعیت پریشان می کند، زیرا قوانین منسوخ و ناکارآمد، طبیعتا با روح نوین جامعه و نیازمندی های آن سازگاری ندارد و از این رو جامعه را به سمت مخالف پیش می برد، و به این ترتیب قانون گریزی جمعی در جامعه رواج می یابد. ولی اگر قانون مطابق با نیازهای روز باشد و یا به اصطلاح روزآمد باشد به طور طبیعی مورد تأیید و پسند جامعه قرار می گیرد و چون مطلوب فرد فرد یک جامعه واقع می شود، در اجرای آن مشکلی نه برای دستگاه مجری قانون است، نه محاکم و نه هم مردم با قانون احساس بیگانگی می کنند.
ولی این نقیصه برای مقطع زمانی ویژه خیلی به اسانی حل شده می تواند، زیرا قانون اساسی مذکور بشکل کامل آن قابل تطبیق نمی باشد، بناء باید یک کمیسیون همه شمول برای رفع نواقص وتعدیلات ضروری تشکیل گردد، و بعد از تعدیل باید از طریق لویه جرگه سرتاسری تصویب گردد تا به منصه اجراء در آید.
نتیجه گیری
از لابلای این بحث به نتایج ذیل دست می یابیم:
- جامعۀ ما، مانند هرجامعه دیگر نیازمند قانون اساسی است، وفق قاعدۀ قانون بد، بهتر از بی قانونی است، نافذ کردن قانون اساسی ۱۳۴۳ بهتر از این وضعیت سردرگم و حکمرانی در غیاب قانون است.
- برای اینکه قانون اساسی ۱۳۴۳ کارکرد مطلوب داشته باشد، بهتر است با وضع شرایط ویژه برای تسهیل تنفیذ آن زمینه سازی شود.
- برای اینکه نواقص این قانون برطرف شوند و بنود و ماده هایی که در عصر حاضر قابل تطبیق نیستند، تعدیل شوند، نیاز به گماشتن یک کمیسیون برای اصلاح و تعدیل این قانون برای یک مدت مشخص کوتاه است تا این قانون برای مرحلۀ موقت قابل اجراء شود و بعد از تصویب لویه جرگه سرتاسری به اجراء کذاشته شود.
- همزمان به آن، با توجه به اهمیت قانون اساسی و نیاز کشور ما به قانون اساسی، اقدامات عملی برای تدوین یک قانون اساسی خوب به حیث یک وثیقه ملی قابل قبول برای همه، هرچه عاجل آغاز گردد.
قانون اساسی جدید باید دارای ویژگی های زیر باشد:
اسلامیت قانون و الهی بودن آن: در یک جامعۀ دینی، قوانین باید تاییده شده از جانب دین باشد. در غیر آن، تجربه بشری نشان داده است که در بلندای تاریخ، قوانین بشری از ایجاد جامعه قانونمدار که سعادت همه جانبه بشر را رقم زند، ناتوان بوده است و مجریان این قوانین نیز آن گونه که لازم است، به پاسداری از حریم قانون وعمل نمودن به آن اهتمام نورزیده اند. تنها قوانینی که می توانند جامعۀ سالم و قانون گرا پدید آورند، قوانینی است که از روح دین برگرفته شده اند.
مسایرت با زمان: یک قانون اساسی باید برای زمان خود و پاسخگو برای شرایط عینی عصر خود باشد.
قابل قبول بودن برای همه: قانون اساسی یک وثیقه ملی می باشد، و اهمیت آن در همه شمول بودن آن است، به این معنی که باید برای همه اقشار ملت قابل قبول باشد، و همه ملت در تدوین آن نقش داشته باشد، اگر همه اقشار جامعه آن را به حیث یک وثیقه ملی قبول نه کند تطبیق آن ناممکن می باشد و به آن قانون اساسی که از احترام همه برخوردار باشد، گفته نمی شود.
ساختارمند و دارای محتوای مطلوب: قانون اساسی خوب، قانون است که از لحاظ ساختاری منظم و از لحاظ محتوایی غنی و پر بار باشد.
پایان